世界經(jīng)濟(jì)論壇指出:“數(shù)據(jù)是一種寶貴的資源, 將像土地和石油一樣成為經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的稀缺戰(zhàn)略資源?！痹诖髷?shù)據(jù)時(shí)代下, 數(shù)據(jù)的重要性不言而喻。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)也是如此, 政府公共數(shù)據(jù)的制作、開(kāi)放與共享同樣會(huì)對(duì)社會(huì)運(yùn)行發(fā)揮重要作用。相比于傳統(tǒng)行政信息公開(kāi)的方式和內(nèi)容, 政府公共數(shù)據(jù)開(kāi)放與共享更易于提高政府的參與度, 推動(dòng)數(shù)據(jù)產(chǎn)生額外收入并提升公民的生活品質(zhì)。本文立足于中國(guó)國(guó)情, 闡述了含義、意義、障礙、完善等內(nèi)容。

1、政府公共數(shù)據(jù)開(kāi)放與共享概念的研究

政府公共數(shù)據(jù)開(kāi)放是政府信息公開(kāi)的遞進(jìn), 政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放強(qiáng)調(diào)的是“數(shù)據(jù)”, 特別是“原始數(shù)據(jù)”的徹底開(kāi)放。而傳統(tǒng)意義上的政府信息公開(kāi)強(qiáng)調(diào)的是信息的開(kāi)放, 是在對(duì)原始數(shù)據(jù)進(jìn)行整合后得出的結(jié)論或獲得的評(píng)論予以公開(kāi)?？梢哉f(shuō), 政府公共數(shù)據(jù)開(kāi)放是將政府信息公開(kāi)進(jìn)行了提前公開(kāi), 即將開(kāi)放的層面推進(jìn)到了數(shù)據(jù)層。

2 、政府公共數(shù)據(jù)開(kāi)放與共享的意義

2.1 為政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放工作提供實(shí)踐指導(dǎo)

隨著電子政務(wù)的不斷推動(dòng)和發(fā)展, 各地政府也在積極建設(shè)和完善自己的信息門(mén)戶(hù)網(wǎng)站, 開(kāi)展信息公開(kāi)、數(shù)據(jù)開(kāi)放的服務(wù)。但是, 當(dāng)下政府公共數(shù)據(jù)開(kāi)放仍舊存在很多問(wèn)題。許多政府僅將公共數(shù)據(jù)開(kāi)放作為行政工作等級(jí)評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn), 所以他們往往不分類(lèi)別、盲目地將政府公共數(shù)據(jù)開(kāi)放與共享, 這會(huì)使公眾難以查閱自己真正需要的數(shù)據(jù)。因?yàn)闆](méi)有分類(lèi), 而數(shù)據(jù)量又龐大, 所以真正能夠使用的政府公共數(shù)據(jù)數(shù)量并不樂(lè)觀(guān)。針對(duì)上述問(wèn)題, 確實(shí)需要以政府公共數(shù)據(jù)開(kāi)放和共享制度為政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放工作提供實(shí)踐指導(dǎo), 增加政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的有效性和可利用性, 從而使政府提供一些公眾真正需要的, 能夠涉及政府切身利益的數(shù)據(jù)。

2.2 有利于協(xié)調(diào)各政府間的公共數(shù)據(jù)沖突

政府公共數(shù)據(jù)開(kāi)放能夠有效解決政府間“信息孤島”的問(wèn)題。在電子政務(wù)尚未推行的時(shí)候, 各政府間行政公開(kāi)的方式多為于圖書(shū)館放置政府公開(kāi)信息以供公眾查閱或者在報(bào)紙上公開(kāi)有關(guān)行政信息。但是政府并不能專(zhuān)門(mén)整理其他政府已公開(kāi)的公共數(shù)據(jù), 更不能從中發(fā)現(xiàn)與本政府所做的公共數(shù)據(jù)中沖突的部分。產(chǎn)生這一現(xiàn)象的原因就是政府間的“信息孤島”, 即政府間未能彼此通信, 了解其他政府針對(duì)同一問(wèn)題做出的公共數(shù)據(jù)。當(dāng)前, 將政府公共數(shù)據(jù)開(kāi)放有助于公眾知曉公共數(shù)據(jù), 減少各政府間開(kāi)放的公共數(shù)據(jù)之間的沖突。同時(shí), 將公共數(shù)據(jù)共享, 也有助于減少數(shù)據(jù)錯(cuò)誤, 從而增加政府公信力。

3、政府公共數(shù)據(jù)開(kāi)放與共享的障礙

在過(guò)去的幾年中, 公共數(shù)據(jù)開(kāi)放與共享作為電子政務(wù)中的重要內(nèi)容確實(shí)獲得了較高的評(píng)價(jià), 在提高公眾參與度的同時(shí)也有效地削減了政府間的“信息孤島”的現(xiàn)象。然而, 為了使公共數(shù)據(jù)開(kāi)放與共享得以更廣泛的應(yīng)用, 我們還需找出當(dāng)下政府公共數(shù)據(jù)開(kāi)放與共享過(guò)程中存在的問(wèn)題并提出解決方案, 以期完善發(fā)展。

3.1 政府主體障礙

3.1.1 政府公共數(shù)據(jù)責(zé)任主體不明確

當(dāng)前, 雖然法律并未規(guī)定政府公共數(shù)據(jù)公開(kāi)的主體, 但在實(shí)踐中我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)的管理主體主要有三種:一是由政府辦公廳直接管理;二是由經(jīng)濟(jì)與信息化委員會(huì)進(jìn)行管理;三是成立專(zhuān)門(mén)的數(shù)據(jù)或大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。在政府公共數(shù)據(jù)的制作、開(kāi)放與共享的過(guò)程中, 這三個(gè)主體是密不可分的。政府辦公廳負(fù)責(zé)的是統(tǒng)籌政府公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的方針與建設(shè)工作;經(jīng)濟(jì)與信息化委員會(huì)的任務(wù)是制定出實(shí)施方案并督促實(shí)施。政府大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)的任務(wù)是完成地方的政府公共數(shù)據(jù)開(kāi)放與共享工作。從以上的分工可以看出, 這三個(gè)主體的分工并不明確, 尤其是經(jīng)濟(jì)與信息化委員會(huì)和政府大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)這兩個(gè)主體之間的任務(wù)還存在競(jìng)合。所以, 很難追究責(zé)任主體。

3.1.2 政府間公共數(shù)據(jù)共享有障礙

由于政府間的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一, 政府部門(mén)間常常會(huì)出現(xiàn)分工模糊、協(xié)同困難、數(shù)據(jù)不共享、責(zé)任不明確等問(wèn)題。所以在政府公共數(shù)據(jù)開(kāi)放和共享的過(guò)程中, 仍會(huì)出現(xiàn)“信息孤島”的問(wèn)題。原因有三點(diǎn):一是受傳統(tǒng)行政信息公開(kāi)方式的影響, 各政府間因?yàn)闆](méi)有條件數(shù)據(jù)共享, 所以也就逐步的喪失了共享意識(shí)。二是由于領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)并不統(tǒng)一, 要實(shí)現(xiàn)政府公共數(shù)據(jù)共享并非易事。三是數(shù)據(jù)的整合也需要人力、物力、財(cái)力等資源相配合, 有些政府機(jī)關(guān)不具備支撐條件。所以, 政府間的公共數(shù)據(jù)共享時(shí)常存在障礙。事實(shí)上, 整合數(shù)據(jù)并不是浪費(fèi)資源的表現(xiàn), 反而是節(jié)省資源的表現(xiàn)。整合、制作與本行政部門(mén)有關(guān)的公共數(shù)據(jù), 會(huì)極大地節(jié)省數(shù)據(jù)調(diào)查和整理的成本, 也會(huì)減少政府間公共數(shù)據(jù)公開(kāi)沖突的矛盾問(wèn)題, 有利于提高政府公信力。

3.1.3 政府公共數(shù)據(jù)公開(kāi)具有滯后性

政府公共數(shù)據(jù)公開(kāi)的滯后性體現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是政府公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的時(shí)間太晚, 喪失了其應(yīng)有的時(shí)效性和可利用性。二是政府將公共數(shù)據(jù)開(kāi)放后, 卻不對(duì)該數(shù)據(jù)予以更新, 導(dǎo)致公共數(shù)據(jù)具有滯后性, 不利于公眾的查詢(xún)與應(yīng)用?？傊? 我們應(yīng)該在注重內(nèi)容的基礎(chǔ)上擴(kuò)大數(shù)據(jù)公開(kāi)的類(lèi)別和數(shù)量, 而不是僅一味地追求形式化的數(shù)據(jù)成果, 切勿本末倒置。

3.2 滿(mǎn)足用戶(hù)需求障礙

不同的用戶(hù)因?yàn)槟挲g、學(xué)歷、專(zhuān)業(yè)等差異, 對(duì)政府公共數(shù)據(jù)公開(kāi)的要求也不同。即公開(kāi)的內(nèi)容、形式、獲取途徑的要求不同, 這也會(huì)帶來(lái)用戶(hù)需求指向不明確的問(wèn)題, 具體來(lái)說(shuō)分為以下幾個(gè)方面:

3.2.1 政府公共數(shù)據(jù)開(kāi)放與共享的形式不同

因?yàn)椴煌挠脩?hù)獲取政府公共數(shù)據(jù)的目的不盡相同, 所以其要求的形式也會(huì)存在差異。比如, 有的人希望獲得原始數(shù)據(jù), 其希望將原始數(shù)據(jù)作為第一手資料再?gòu)闹蟹治瞿骋粏?wèn)題。但是其他人希望政府開(kāi)放的公共數(shù)據(jù)是經(jīng)過(guò)加工的數(shù)據(jù), 是能讓人便于理解結(jié)論的數(shù)據(jù)。正是因?yàn)橛脩?hù)需求的政府公共數(shù)據(jù)開(kāi)放與共享的形式不同, 而政府通常情況下又僅會(huì)就同一公共數(shù)據(jù)以一種形式開(kāi)放一次, 所以就會(huì)導(dǎo)致某些用戶(hù)對(duì)于公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的形式的不滿(mǎn)足。

3.2.2 用戶(hù)獲取政府公共數(shù)據(jù)的目的不同

因?yàn)橛脩?hù)獲取政府公共數(shù)據(jù)的目的不統(tǒng)一, 所以對(duì)于政府公共數(shù)據(jù)的內(nèi)容、形式等要求也不統(tǒng)一, 這時(shí)政府是不會(huì)僅因某一用戶(hù)的申請(qǐng)而對(duì)已開(kāi)放數(shù)據(jù)進(jìn)行形式上的改變后再次開(kāi)放, 而是會(huì)以申請(qǐng)數(shù)據(jù)已公開(kāi)為由拒絕再次公開(kāi)。其實(shí), 政府的這一做法具有其合理性, 如果政府要應(yīng)每一位用戶(hù)需求去為其量身打造適合他應(yīng)用的公共數(shù)據(jù)或者行政信息, 這將造成行政資源的極大浪費(fèi)。但是, 這一做法同樣存在問(wèn)題, 即用戶(hù)不能依據(jù)其需求獲得其需要形式的公共數(shù)據(jù), 這也是公共數(shù)據(jù)開(kāi)放與共享領(lǐng)域的缺陷。

3.2.3 政府公共數(shù)據(jù)提供格式不同

因?yàn)檎矓?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)中并未提供數(shù)據(jù)格式的自動(dòng)轉(zhuǎn)化功能, 但因?yàn)橛脩?hù)對(duì)于公共數(shù)據(jù)的要求格式不同, 所以該項(xiàng)對(duì)用戶(hù)需求的滿(mǎn)足程度較低。甚至還有些政府公共數(shù)據(jù)需要以極其專(zhuān)業(yè)的數(shù)據(jù)工具才能打開(kāi), 使用其他軟件并不能查看應(yīng)用。這就導(dǎo)致該公共數(shù)據(jù)的可用性降低, 該數(shù)據(jù)的公布喪失其實(shí)際意義。

3.3 數(shù)據(jù)安全缺乏保障

由于傳統(tǒng)的政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站的數(shù)據(jù)采用的是關(guān)系型數(shù)據(jù)庫(kù)的管理方式, 其安全技術(shù)隨著發(fā)展已經(jīng)比較成熟。但是, 在當(dāng)前使用的云環(huán)境中, 電子政務(wù)系統(tǒng)所依托的非關(guān)系型數(shù)據(jù)庫(kù)并沒(méi)有設(shè)置嚴(yán)格的訪(fǎng)問(wèn)控制和隱私管理工具, 同時(shí)由于政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站數(shù)據(jù)來(lái)源的廣泛性和復(fù)雜性, 讓政府部門(mén)定位私密信息的界線(xiàn)變得復(fù)雜起來(lái)。也就是說(shuō), 首先, 政府無(wú)法準(zhǔn)確定位私密信息界線(xiàn)會(huì)導(dǎo)致數(shù)據(jù)安全缺乏保障;其次, 從用戶(hù)個(gè)人層面上看, 用戶(hù)個(gè)人也存在著對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)信息安全認(rèn)識(shí)不夠的問(wèn)題, 而且有時(shí)很難辨別公眾個(gè)人數(shù)據(jù)在隱私和公共屬性這兩者間應(yīng)該歸屬于哪一類(lèi)。

同時(shí), 政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)作為我國(guó)用戶(hù)獲取政府公共數(shù)據(jù)的主要平臺(tái), 其安全保障仍存在缺陷。首先, 從形式上看, 作為一個(gè)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái), 應(yīng)該有網(wǎng)站服務(wù)聲明、用戶(hù)權(quán)利義務(wù)聲明、隱私保護(hù)聲明等能夠起到合理的提醒用戶(hù)注意的聲明。其次, 從實(shí)質(zhì)上看, 還應(yīng)該保護(hù)用戶(hù)的私密信息, 明確開(kāi)放數(shù)據(jù)許可協(xié)議, 真正做到維護(hù)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)安全。

4、政府公共數(shù)據(jù)開(kāi)放與共享的完善建議

4.1 規(guī)范政府?dāng)?shù)據(jù)公開(kāi)行為

當(dāng)前, 我國(guó)還未建立完備的政府公共數(shù)據(jù)開(kāi)放與共享機(jī)制, 所以仍舊存在政府公開(kāi)數(shù)據(jù)主體不明確、責(zé)任無(wú)法落實(shí)等問(wèn)題。解決這些問(wèn)題, 最主要的還是明確與規(guī)范政府?dāng)?shù)據(jù)公開(kāi)行為。只有行為主體和責(zé)任主體得到明確, 政府公共數(shù)據(jù)開(kāi)放與共享機(jī)制才能進(jìn)一步發(fā)展。

其次, 數(shù)據(jù)開(kāi)放的與眾不同之處在于其存在的目的是公開(kāi)供公眾使用。這里的公眾不僅包括公民、法人、組織, 還包括政府機(jī)構(gòu)。因?yàn)楣矓?shù)據(jù)開(kāi)放數(shù)量過(guò)多, 導(dǎo)致數(shù)據(jù)泛濫, 所以通常很難找到真正有用的數(shù)據(jù)。對(duì)于這一問(wèn)題就需要?jiǎng)?chuàng)新人才培養(yǎng)機(jī)制, 專(zhuān)門(mén)培養(yǎng)數(shù)據(jù)查找和數(shù)據(jù)整合方面的人才, 利用數(shù)據(jù)人才為政府公共數(shù)據(jù)開(kāi)放與共享服務(wù)。最后, 政府的利益往往會(huì)驅(qū)動(dòng)政府只公布些與其本身利益關(guān)聯(lián)不大的公共數(shù)據(jù)。在這一點(diǎn)上, 如果沒(méi)有強(qiáng)制性規(guī)定規(guī)范政府的行為的話(huà), 政府是很難主動(dòng)公布與自身利益相關(guān)的公共數(shù)據(jù)的。此時(shí), 若有相關(guān)法律出臺(tái), 強(qiáng)制政府開(kāi)放與其相關(guān)的公共數(shù)據(jù), 如果不予開(kāi)放就會(huì)嚴(yán)厲問(wèn)責(zé)的話(huà), 這應(yīng)該會(huì)對(duì)政府形成一種促進(jìn)與監(jiān)督。

4.2 樹(shù)立以用戶(hù)需求為中心的知識(shí)服務(wù)理念

我國(guó)的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)雖然目前已經(jīng)提供了不少的數(shù)據(jù), 但同時(shí)也存在質(zhì)量不高的問(wèn)題。這些問(wèn)題歸根結(jié)底是不能滿(mǎn)足用戶(hù)需求的問(wèn)題。當(dāng)然在這一點(diǎn)上是不能作強(qiáng)制規(guī)定的, 因?yàn)檎皇侨f(wàn)能政府, 不能滿(mǎn)足所有用戶(hù)對(duì)于各種公共數(shù)據(jù)開(kāi)放的需求。但是, 政府仍應(yīng)樹(shù)立以用戶(hù)需求為中心的服務(wù)理念。

首先, 應(yīng)該保證已開(kāi)放公共數(shù)據(jù)的可讀取性。其次, 在數(shù)據(jù)可讀取的同時(shí), 也應(yīng)該為用戶(hù)積極提供下載方式, 提供各種格式的公共數(shù)據(jù)或者能夠轉(zhuǎn)化數(shù)據(jù)格式的便捷方法。這方面我們可以借鑒英國(guó)在建設(shè)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)時(shí)的經(jīng)驗(yàn), 將數(shù)據(jù)按照不同類(lèi)別區(qū)分。最后, 應(yīng)該真正了解用戶(hù)需求, 依照用戶(hù)申請(qǐng)的格式和內(nèi)容公開(kāi)與共享。這方面可以通過(guò)加強(qiáng)與平臺(tái)管理者的溝通實(shí)現(xiàn)。總之, 建立政府公共數(shù)據(jù)開(kāi)放與共享機(jī)制的根本目的是為了便利公眾, 所以要樹(shù)立以用戶(hù)需求為中心的知識(shí)服務(wù)理念。

4.3 保障數(shù)據(jù)開(kāi)放與共享安全

4.3.1 公共數(shù)據(jù)開(kāi)放與隱私保護(hù)并重

目前, 我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)公開(kāi)的內(nèi)容屬于信息方面的較多, 數(shù)據(jù)方面的較少。憲法中雖然已經(jīng)明確了隱私權(quán)是公民的基本權(quán)利, 但卻尚未建立起一套完備的隱私權(quán)保護(hù)的法律體系。同時(shí), 對(duì)于政府公共數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)的監(jiān)管也并未有統(tǒng)一的平臺(tái)保護(hù)監(jiān)管政策出臺(tái)。綜上, 既然目前已有信息公開(kāi)對(duì)于隱私權(quán)保護(hù)的規(guī)定, 那我們不妨予以借鑒。對(duì)于涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私等方面的數(shù)據(jù)信息, 政府未經(jīng)利害關(guān)系人同意不得將該數(shù)據(jù)公開(kāi), 但是涉及到國(guó)家利益、社會(huì)公共利益等除外。此外, 對(duì)于涉及到國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的不得不公開(kāi)的數(shù)據(jù), 也要遵循區(qū)別公開(kāi)原則, 這也是公共數(shù)據(jù)開(kāi)放與隱私權(quán)保護(hù)并重的體現(xiàn)。

4.3.2 保障平臺(tái)安全

公共數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)作為數(shù)據(jù)開(kāi)放的依托, 其重要性自然不言而喻。所以, 在保護(hù)公共數(shù)據(jù)本身安全的同時(shí), 也應(yīng)該對(duì)公共數(shù)據(jù)開(kāi)放與共享平臺(tái)予以保護(hù)。實(shí)現(xiàn)平臺(tái)安全保障, 主要有以下兩點(diǎn):一是加強(qiáng)平臺(tái)內(nèi)部監(jiān)督。一方面, 要對(duì)平臺(tái)內(nèi)部的專(zhuān)業(yè)人員實(shí)行監(jiān)督, 避免其將未公開(kāi)或者不能公開(kāi)的數(shù)據(jù)泄露。另一方面, 要對(duì)平臺(tái)上的公共數(shù)據(jù)加以監(jiān)管, 即對(duì)已發(fā)布的公共數(shù)據(jù)要定期審查, 更改不符點(diǎn)。二是加強(qiáng)平臺(tái)外部監(jiān)督。即防止不法分子侵入平臺(tái)后臺(tái), 篡改公共數(shù)據(jù)。這一點(diǎn)上, 最有效的方法還是由專(zhuān)業(yè)人士設(shè)置出有效地防止不法分子入侵的防火墻, 在不法分子侵入時(shí)能及時(shí)發(fā)現(xiàn)并恢復(fù)被篡改數(shù)據(jù)。同時(shí), 還可以發(fā)揮公眾的積極參與性, 給予公眾監(jiān)督的權(quán)利, 從而完善平臺(tái)外部監(jiān)督。

我國(guó)的政府公共數(shù)據(jù)開(kāi)放與共享制度尚處于初步發(fā)展階段, 還有很多問(wèn)題尚未解決, 也有很多政策法規(guī)尚未完善。但是, 數(shù)據(jù)開(kāi)放與共享這一方向是正確的, 是不容置疑的。在大力推行電子政務(wù)的今天, 公開(kāi)公共數(shù)據(jù)有利于推進(jìn)政府合法行政, 加強(qiáng)對(duì)政府行政工作的監(jiān)督, 從而使政府更好的扮演服務(wù)者的角色。