網(wǎng)格化管理是基層社會(huì)治理的最末端，也是國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)。網(wǎng)格員是網(wǎng)格化管理的關(guān)鍵行動(dòng)者，對(duì)網(wǎng)格公共事務(wù)管理具有相應(yīng)的自由裁量權(quán)，影響網(wǎng)格公共事務(wù)的服務(wù)質(zhì)量與服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。本文以網(wǎng)格員為分析對(duì)象，運(yùn)用案例研究方法，探究基層網(wǎng)格化管理中存在的有限理性現(xiàn)象，并試圖從網(wǎng)格職能、網(wǎng)格資源及能力建設(shè)等方面提出優(yōu)化路徑。

一、基層網(wǎng)格化管理透視：實(shí)踐創(chuàng)新與理論發(fā)展

網(wǎng)格化管理作為我國(guó)基層治理改革和創(chuàng)新的產(chǎn)物，自2003年在北京市東城區(qū)首創(chuàng)以來(lái)，各地持續(xù)實(shí)踐并不斷創(chuàng)新。網(wǎng)格化管理成為基層治理的重要支撐力量，基層網(wǎng)格的覆蓋率不斷提升，“網(wǎng)格+黨建”“網(wǎng)格+警格”“網(wǎng)格+安全生產(chǎn)”等基層創(chuàng)新實(shí)踐不斷涌現(xiàn)，在矛盾糾紛化解、基層公共服務(wù)供給方面發(fā)揮了重要作用。

網(wǎng)格化管理的豐富實(shí)踐促進(jìn)了相關(guān)理論研究。理論界普遍對(duì)網(wǎng)格化管理評(píng)價(jià)較高。由于網(wǎng)格化治理是將各個(gè)條塊部門(mén)統(tǒng)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)了城市治理體制在社區(qū)的重構(gòu)，網(wǎng)格化在常態(tài)治理與應(yīng)急態(tài)治理層面作用顯著，尤其是網(wǎng)格化在疫情防控中扎實(shí)的基礎(chǔ)性和超強(qiáng)的覆蓋性?xún)?yōu)勢(shì)。網(wǎng)格化匯聚多種資源和力量、兼顧常態(tài)與非常態(tài)情景的“集成式網(wǎng)格”，必然成為以美好生活為目的的共同體的一種重要實(shí)現(xiàn)形態(tài) 。值得關(guān)注的是，網(wǎng)格化管理在取得一系列成績(jī)的同時(shí)，所面臨的“行政化” 、“責(zé)任無(wú)窮大，權(quán)力無(wú)限小”、“信息技術(shù)斷裂”等一系列問(wèn)題也開(kāi)始顯現(xiàn)。一個(gè)解釋路徑是，在治理任務(wù)過(guò)大、治理目標(biāo)負(fù)荷過(guò)重的情境下，網(wǎng)格員承擔(dān)了過(guò)多的工作內(nèi)容和工作職能，容易導(dǎo)致城市基層網(wǎng)格化管理陷入空轉(zhuǎn)狀態(tài)。因此，如何解決基層網(wǎng)格化管理的有限理性現(xiàn)象，激發(fā)網(wǎng)格員的積極性，對(duì)于提升網(wǎng)格化管理效率，提升基層公共服務(wù)供給質(zhì)量具有重要的理論意義和實(shí)踐價(jià)值。

二、基層網(wǎng)格化管理的有限理性困境：實(shí)證調(diào)研

作為城市基層治理的重要組成部分，網(wǎng)格化管理具有聯(lián)系群眾、了解群眾、服務(wù)群眾的天然優(yōu)勢(shì)。網(wǎng)格以行政力量作為依托，網(wǎng)格化管理是政府行政力量在基層的延伸，也是促進(jìn)資源、信息等在基層治理中下沉的重要手段，能夠推動(dòng)國(guó)家治理向縱深發(fā)展。自2014年A區(qū)網(wǎng)格化管理建設(shè)肇始，本研究團(tuán)隊(duì)即進(jìn)入案例觀察場(chǎng)地進(jìn)行研究，在長(zhǎng)期的追蹤研究中發(fā)現(xiàn)，A區(qū)網(wǎng)格化管理成效不斷彰顯，但也存在職責(zé)權(quán)限不明、公共服務(wù)吸納過(guò)多、承擔(dān)過(guò)多治理責(zé)任等問(wèn)題。

（一）工作內(nèi)容的廣泛性和工作職能的模糊性

在實(shí)地調(diào)研過(guò)程中，研究人員先行閱讀了《A區(qū)網(wǎng)格員工作手冊(cè)》，并對(duì)相關(guān)網(wǎng)格員進(jìn)行訪談，調(diào)研結(jié)果發(fā)現(xiàn)，基層網(wǎng)格員涉及的工作內(nèi)容包含多個(gè)部分：基礎(chǔ)信息采集、社情民意收集、協(xié)助安全隱患排查整治、協(xié)助矛盾糾紛排查化解、協(xié)助政策法規(guī)宣傳、參與做好社會(huì)心理服務(wù)、疏導(dǎo)和危機(jī)干預(yù)、協(xié)助做好重點(diǎn)群體管控幫扶、參與系列平安創(chuàng)建活動(dòng)以及落實(shí)街道黨工委、辦事處或上級(jí)網(wǎng)格化服務(wù)管理中心（綜治中心）交辦的其他事項(xiàng)。上述基層管理事項(xiàng)涉及多個(gè)領(lǐng)域以及補(bǔ)充事項(xiàng)，事實(shí)上，部分屬于社區(qū)工作者的工作也多由網(wǎng)格員處理。此外，網(wǎng)格員的職能范圍也較為模糊，職責(zé)內(nèi)容沒(méi)有明確的邊界線。網(wǎng)格員的職責(zé)主要是發(fā)現(xiàn)事件和問(wèn)題，而不是解決問(wèn)題的第一人，在涉及基層矛盾問(wèn)題時(shí)，更多只是協(xié)助的作用。同時(shí)，上級(jí)對(duì)網(wǎng)格員的要求往往是“能解決的盡量解決”，但對(duì)于具體的事項(xiàng)范圍和解決程度要求并不清晰?；鶎泳W(wǎng)格員接受街道和所在社區(qū)的雙重管理，必然會(huì)有目標(biāo)沖突的時(shí)候，這是網(wǎng)格員工作職能模糊性產(chǎn)生的主要原因。

（二）信息以及資源的有限性

為了順應(yīng)大數(shù)據(jù)時(shí)代的發(fā)展以及實(shí)現(xiàn)智慧社區(qū)與網(wǎng)格化管理的聯(lián)動(dòng)，A區(qū)政府部門(mén)通過(guò)平安建設(shè)APP平臺(tái)或者綜治辦的系統(tǒng)，將所有的信息、資源、人員、部門(mén)進(jìn)行整合，鼓勵(lì)居民將疑難問(wèn)題上傳至系統(tǒng)，由社區(qū)派遣網(wǎng)格員進(jìn)行對(duì)接處理。這種“一網(wǎng)打盡”的設(shè)計(jì)具有一定的創(chuàng)新性，但在實(shí)際操作過(guò)程中，這一做法由于部門(mén)間信息共享的中斷以及資源的有限性而陷入停滯狀態(tài)。首先，平安APP的運(yùn)行缺乏明確管理機(jī)制與管理流程，且系統(tǒng)運(yùn)行環(huán)境存在故障及安全隱患，導(dǎo)致平安APP的大部分功能都沒(méi)有獲得有效應(yīng)用。目前，此應(yīng)用常用的功能涉及疫情常態(tài)化防控工作及網(wǎng)格員日常打卡，系統(tǒng)使用率比較低。其次，部門(mén)間數(shù)據(jù)信息孤島尚未打通，需要網(wǎng)格員每次重新登錄APP，進(jìn)行信息的錄入和登記，降低了部門(mén)之間聯(lián)動(dòng)和職能交匯的效率。另外，由于網(wǎng)格員工作時(shí)間與任務(wù)分配不匹配，網(wǎng)格員在接收上級(jí)工作指令的同時(shí)，還要及時(shí)回應(yīng)來(lái)自群眾的需求，在既定的時(shí)間約束下，相關(guān)任務(wù)顯然無(wú)法同步進(jìn)行，網(wǎng)格員只能選擇優(yōu)先任務(wù)。時(shí)間資源的有限性成為引發(fā)基層網(wǎng)格員有限理性困境的重要原因。

（三）任務(wù)與能力的有限性

網(wǎng)格員作為城市治理的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，承擔(dān)著多方面的基層治理任務(wù)，涵蓋信息采集、治安巡防、矛盾糾紛、安全隱患、城市管理、入戶(hù)走訪、政策宣傳、工作紀(jì)律等多個(gè)內(nèi)容。隨著城鎮(zhèn)化率提高，城市治理復(fù)雜性增加，更需要高素質(zhì)、高質(zhì)量、高水平、結(jié)構(gòu)合理、具有主觀能動(dòng)性的網(wǎng)格化隊(duì)伍。但是，在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，部分網(wǎng)格員缺乏服務(wù)意識(shí)，沒(méi)有主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，解決問(wèn)題的能動(dòng)性。另外，近幾年，網(wǎng)格化人才隊(duì)伍的知識(shí)結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)等有了很大的改善，但仍然存在年齡偏大的弊端，專(zhuān)業(yè)素質(zhì)和專(zhuān)業(yè)能力還有待提高，特別是在涉及現(xiàn)代化信息技術(shù)的使用上，很多人無(wú)法達(dá)到期望的水平，從而間接影響了基層治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（四）工作協(xié)同的有限理性

基層網(wǎng)格員面對(duì)的目標(biāo)群體通常是社區(qū)居民，其配合度的高低將直接影響網(wǎng)格員工作的正常開(kāi)展以及效率。實(shí)地調(diào)研結(jié)果發(fā)現(xiàn)，由于宣傳不到位、網(wǎng)格員下沉頻率不高以及目標(biāo)群體的差異性等多方面的原因，導(dǎo)致居民配合度與網(wǎng)格員工作任務(wù)的開(kāi)展之間存在張力。以網(wǎng)格員開(kāi)展的信息錄入工作為例，網(wǎng)格員需要根據(jù)上級(jí)的工作安排，進(jìn)行入戶(hù)走訪，以錄取居民信息。但是，由于宣傳和推廣不到位，居民未提前知曉這項(xiàng)工作開(kāi)展的大致時(shí)間與具體方式，造成了網(wǎng)格員和居民之間的信息不對(duì)稱(chēng)，致使部分網(wǎng)格員在上門(mén)進(jìn)行信息錄入時(shí)，無(wú)法獲得居民對(duì)信息錄入工作的認(rèn)可，即便提供證件等相關(guān)佐證文件，仍然無(wú)法獲得部分居民的信任，影響了網(wǎng)格員的工作積極性。從某種意義上看，部門(mén)間協(xié)作程度不夠是引發(fā)有限理性的重要原因。

三、優(yōu)化基層網(wǎng)格化管理的有限理性

（一）構(gòu)建“權(quán)責(zé)相應(yīng)”的責(zé)任機(jī)制

為彌補(bǔ)科層制慣性帶來(lái)的責(zé)任過(guò)度下沉問(wèn)題，政府需要厘清網(wǎng)格員的行政職能以及工作內(nèi)容范圍，劃定明確的權(quán)力邊界，盡可能地將基層網(wǎng)格員從“有限資源”與“無(wú)限責(zé)任”的泥淖中解脫出來(lái)，減輕“網(wǎng)格泛化”現(xiàn)象，從而提升社區(qū)網(wǎng)格化管理的治理效能。

首先，要完善街道社區(qū)工作事項(xiàng)準(zhǔn)入機(jī)制，理順各級(jí)職能部門(mén)、街道、社區(qū)的職能邊界，健全街道社區(qū)職責(zé)任務(wù)清單、協(xié)辦工作清單，嚴(yán)格上級(jí)部門(mén)交辦街道社區(qū)事務(wù)的審批程序，防止因街道社區(qū)承擔(dān)過(guò)多原本不應(yīng)承接的工作內(nèi)容，從而間接給基層網(wǎng)格員帶來(lái)較大工作任務(wù)及責(zé)任。其次，確需街道社區(qū)協(xié)助或委托街道社區(qū)辦理的事項(xiàng)，由相關(guān)職能部門(mén)嚴(yán)格審核把關(guān)，并按照權(quán)責(zé)相應(yīng)的原則，提供相應(yīng)的信息、資源、資金、技術(shù)以及工作條件支持。另外，要完善網(wǎng)格員的考核評(píng)價(jià)制度，推動(dòng)考評(píng)制度完善和考評(píng)指標(biāo)“瘦身”，切實(shí)減輕基層負(fù)擔(dān)，同時(shí)要優(yōu)化網(wǎng)格員的獎(jiǎng)勵(lì)制度和問(wèn)責(zé)制度，制定完善的激勵(lì)機(jī)制，推行合理的獎(jiǎng)懲規(guī)定。

（二）切實(shí)推動(dòng)資源下沉

為了解決目前基層網(wǎng)格化管理中權(quán)責(zé)不匹配的問(wèn)題，需要構(gòu)建權(quán)責(zé)相應(yīng)的責(zé)任機(jī)制。根據(jù)基層網(wǎng)格的實(shí)際工作需要，配置適當(dāng)資源，為基層網(wǎng)格員減負(fù)，還要切實(shí)推動(dòng)資源下移，使資源、信息、基礎(chǔ)設(shè)施等的下沉速度或規(guī)模能夠承擔(dān)相應(yīng)的治理責(zé)任。

首先，要完善相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施，平安APP以及綜治辦系統(tǒng)是支撐A區(qū)未來(lái)網(wǎng)格化治理與智慧社區(qū)搭建的重要平臺(tái)，為了助力全面提高社會(huì)治理效能，推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化，需要明確要求，細(xì)化優(yōu)化措施，推動(dòng)信息技術(shù)平臺(tái)的健全和完善。其次，推動(dòng)部門(mén)聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)信息資源共享，例如在城市社區(qū)安全等方面，整合公安部門(mén)牽頭建設(shè)的視頻監(jiān)控以及聯(lián)網(wǎng)的社會(huì)視頻資源，聯(lián)動(dòng)公安、城管、交通等部門(mén)資源，通過(guò)相關(guān)交換平臺(tái)，按需推送至相對(duì)應(yīng)的網(wǎng)格員。另外，不斷改善和提高社區(qū)網(wǎng)格化管理隊(duì)伍的工作條件、薪酬水平、晉升渠道，切實(shí)解決網(wǎng)格員隊(duì)伍“招得來(lái)、心不安、留不住”等問(wèn)題，夯實(shí)基層社區(qū)治理基礎(chǔ)。

（三）加強(qiáng)網(wǎng)格化人才隊(duì)伍建設(shè)

其一，加強(qiáng)專(zhuān)職網(wǎng)格員隊(duì)伍建設(shè)，健全和完善社區(qū)專(zhuān)職工作者和專(zhuān)職網(wǎng)格員的準(zhǔn)入條件、工作要求、績(jī)效考核和薪酬待遇，壯大以社區(qū)專(zhuān)職工作者和專(zhuān)職網(wǎng)格員為主體的社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)人才隊(duì)伍，不斷優(yōu)化網(wǎng)格員隊(duì)伍的知識(shí)結(jié)構(gòu)和年齡結(jié)構(gòu)，注意引進(jìn)專(zhuān)業(yè)素質(zhì)過(guò)硬的青年人才。其二，完善相應(yīng)的薪資考核體系，提高網(wǎng)格員隊(duì)伍的相關(guān)待遇，減少人員的流動(dòng)性，提升責(zé)任感、歸屬感和榮譽(yù)感。其三，可以借助培訓(xùn)等手段，加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)格員的思想建設(shè)和能力拓展，努力培養(yǎng)一批能夠主動(dòng)關(guān)心群眾、貼近群眾，具有服務(wù)意識(shí)的干部隊(duì)伍，切實(shí)將掌握的自由裁量權(quán)用到能夠提升社會(huì)治理水平、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的每一個(gè)實(shí)處上。

（四）加強(qiáng)宣傳教育，提高走訪頻率

優(yōu)化網(wǎng)格員的自由裁量權(quán)，給予網(wǎng)格員更多的空間和路徑去促進(jìn)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

首先，對(duì)于政府部門(mén)而言，除了要注重對(duì)網(wǎng)格員隊(duì)伍的管理之外，還要加強(qiáng)對(duì)社區(qū)居民的宣傳教育，要統(tǒng)籌資源，充分利用大數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展趨勢(shì)，利用線上和線下“多網(wǎng)合一”的優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)對(duì)居民進(jìn)行有關(guān)網(wǎng)格員工作任務(wù)、工作性質(zhì)、工作職責(zé)的宣傳普及，從而為網(wǎng)格員日常工作的開(kāi)展?fàn)烤€搭橋，拓寬渠道。其次，對(duì)于網(wǎng)格員而言，要明確自身定位，提高自身綜合素質(zhì)，密切聯(lián)系群眾，提高和規(guī)范網(wǎng)格員下沉到社區(qū)以及上門(mén)走訪的頻率，堅(jiān)持與老百姓打成一片，切實(shí)提高網(wǎng)格員運(yùn)用自由裁量權(quán)的質(zhì)量和水平。

（五）健全社區(qū)社會(huì)組織參與網(wǎng)格化管理機(jī)制

《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出，要積極引導(dǎo)社會(huì)力量參與基層治理，培育城鄉(xiāng)社區(qū)社會(huì)組織。首先，在基層治理任務(wù)日益復(fù)雜的情境下，亟待增加新的“治理力量”，培育城鄉(xiāng)社區(qū)社會(huì)組織;其次，引導(dǎo)社區(qū)社會(huì)組織主動(dòng)參與社區(qū)公共事務(wù)，搭建社區(qū)社會(huì)組織合作平臺(tái)，將其納入網(wǎng)格，協(xié)助網(wǎng)格員管理網(wǎng)格公共事務(wù)，部分解決網(wǎng)格員存在的“時(shí)間-任務(wù)”約束問(wèn)題，促使網(wǎng)格員聚焦主業(yè)，集中注意力，關(guān)注網(wǎng)格核心任務(wù)，提升網(wǎng)格員治理網(wǎng)格事務(wù)的積極性。

隨著城鎮(zhèn)化規(guī)模和速度的加快，城市治理的難度和負(fù)荷不斷擴(kuò)大，結(jié)合現(xiàn)代信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，并依托網(wǎng)格化管理模式，成為延長(zhǎng)基層治理鏈條的重要手段。網(wǎng)格化治理作為城市治理的基礎(chǔ)，具有聯(lián)系群眾、了解群眾、服務(wù)群眾的天然優(yōu)勢(shì)，是政府行政力量在基層的延伸，也是促進(jìn)資源、信息等在基層治理中下沉的重要手段。促進(jìn)基層網(wǎng)格員進(jìn)一步發(fā)揮積極性，克服有限理性產(chǎn)生的各種障礙，激活基層治理的生機(jī)與活力，推動(dòng)網(wǎng)格化管理的創(chuàng)新升級(jí)，是提升基層治理體系與治理能力的重要抓手。